La Sentenza della Corte di cassazione, Sezione tributaria civile, n. 22544, depositata il 1° luglio 2026, Presidente dott. Lucio Napolitano e Consigliere relatore dott. Valentino Lenoci affronta con particolare ampiezza il tema dell’accesso alle deduzioni IRAP sul costo del lavoro (c.d. “cuneo fiscale”) da parte delle imprese operanti nel settore del trasporto pubblico locale, precisando i confini tra concessione traslativa e appalto e la nozione di tariffa rilevante ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. a), D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.
La controversia nasce dall’istanza, presentata da una SpA nel 2015, di rimborso dell’IRAP versata per l’anno d’imposta 2013, nella quale la società lamentava di non avere fruito delle deduzioni previste dall’art. 11, comma 1, lett. a), nn. 2), 3) e 4), D.Lgs. 446/1997, assumendo di non operare “in concessione e a tariffa” ma in regime di appalto. A fronte del silenzio-rifiuto dell’Agenzia delle Entrate, la Commissione tributaria provinciale di Bologna e, in appello, la Commissione tributaria regionale dell’Emilia-Romagna hanno rigettato i ricorsi, ritenendo che i rapporti tra la società e gli enti affidanti integrassero concessioni traslative a tariffa.
Nel ricorso per cassazione, la società articola otto motivi, tra cui l’erronea individuazione del criterio distintivo tra concessione e appalto, la motivazione apparente sulla qualificazione dei contratti, la mancata verifica della conformità degli affidamenti allo schema legale del D.Lgs. 422/1997 e, in via subordinata, la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE per vagliare la compatibilità della disciplina interna con l’art. 107 TFUE.
La Corte, dopo avere preliminarmente respinto i motivi sulla motivazione apparente, ribadendo il paradigma del “minimo costituzionale” del sindacato di legittimità sulla motivazione ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., concentra l’analisi sugli aspetti sostanziali, esaminando congiuntamente il primo, terzo e sesto motivo, che attengono alla qualificazione del rapporto e alla sussistenza delle condizioni per le deduzioni del costo del lavoro.
Muovendo dal quadro normativo e dalla giurisprudenza consolidata, la sentenza richiama l’art. 11, comma 1, lett. a), D.Lgs. 446/1997, come modificato dalla L. 296/2006, che esclude dal beneficio «le imprese operanti in concessione e a tariffa» in determinati settori (tra cui l’energia, l’acqua, i trasporti), nonché la decisione della Commissione europea C(2007) 4133, che ha ritenuto la misura neutrale rispetto agli aiuti di Stato.
In questo quadro, viene ribadito il principio di diritto – già affermato in precedenti arresti – secondo cui, ai fini dell’esclusione, devono sussistere congiuntamente i requisiti della concessione e della tariffa remunerativa, capace di generare un profitto, in coerenza con la ratio del cuneo fiscale. La Corte richiama ampiamente la giurisprudenza amministrativa e unionale, nonché il Codice dei contratti pubblici e la direttiva 2014/23/UE: è ricordato che nelle concessioni “il corrispettivo non è a carico dell’Amministrazione, e … l’erogazione del servizio … è compensata dalla concessione del diritto di sfruttare economicamente… il servizio”, con assunzione del rischio operativo da parte del concessionario; viceversa, «nell’ipotesi in cui l’amministrazione debba versare un canone al gestore dei servizi e questi non percepisca alcun provento dal pubblico indifferenziato degli utenti, il rapporto va qualificato in termini di appalto di servizi».
La pronuncia insiste anche sulla nozione di tariffa: sulla scorta della Commissione europea e della propria giurisprudenza (tra cui Cass. 32633/2019), la Corte ribadisce che l’esclusione riguarda le imprese che operano “in forza di una concessione traslativa e a tariffa remunerativa, ossia capace di generare un profitto”, precisando che “la relazione logica e funzionale tra i due presupposti, necessariamente concorrenti, dell’esclusione dal beneficio fiscale ne chiarisce la ratio di scongiurare il vantaggio che ne trarrebbe l’impresa che, in regime concessorio, riceva già il corrispettivo rappresentato dalla tariffa che le paga l’utenza”.
In particolare, viene criticata l’idea di “tariffa ampliata”, che includa anche altri corrispettivi di natura latamente tariffaria, poiché solo una tariffa sensibile alle variazioni dell’IRAP, determinata tenendo conto del relativo costo fiscale, consente di qualificare come neutrale l’esclusione dal beneficio. Alla luce di queste coordinate, la Cassazione censura in modo netto la sentenza della CTR Emilia-Romagna: la Corte osserva che la sentenza di appello si è limitata a valorizzare il mantenimento di poteri di controllo in capo alla pubblica amministrazione e a definire la tariffa come strumento di mero equilibrio economico-finanziario, senza verificare né l’effettivo trasferimento del rischio d’impresa in capo alla società né la concreta remuneratività della tariffa applicata.
La Corte accoglie dunque il primo, terzo e sesto motivo, rigetta il secondo e l’ottavo (relativi alla motivazione apparente), dichiara inammissibili il quarto e il quinto (incentrati su presunzioni e omesso esame di fatto decisivo in presenza di doppia conforme) e considera assorbito il settimo, relativo al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La sentenza impugnata viene cassata con rinvio alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado dell’Emilia-Romagna, in diversa composizione, perché proceda a un nuovo giudizio attenendosi ai criteri indicati.
In prospettiva sistematica, la decisione si inserisce nel solco di un indirizzo ormai consolidato sulle public utilities e le agevolazioni IRAP, ma ha il merito di ribadire con particolare chiarezza che, ai fini dell’esclusione dal cuneo fiscale, è necessario un duplice accertamento in concreto: da un lato, la presenza di una vera concessione traslativa, con corrispettivo rappresentato dal diritto di gestione e rischio operativo sul gestore; dall’altro, l’esistenza di una tariffa remunerativa, strutturata tenendo conto del costo IRAP. Il messaggio ai giudici di merito è chiaro: non basta la formale etichetta dei contratti di servizio né il mero controllo pubblico sulla gestione; occorre una puntuale verifica del contenuto contrattuale e della struttura economico-tariffaria del rapporto, per evitare che l’esclusione dall’agevolazione si traduca in un ingiustificato svantaggio o, al contrario, che la concessione del beneficio produca una indebita sovracompensazione.
