Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Sez. I, Sentenza dell’ 11 dicembre

Giurisprudenza – Fonti (Vai al Commento)

(Domande n. 40607/19 e 34583/20)

SENTENZA

Art. 8 • Vita privata • Accesso ed esame dei dati bancari dei richiedenti, inclusi dati dei conti bancari, cronologie delle transazioni e altre operazioni finanziarie correlate o rintracciabili ad esse, da parte dell’Autorità Fiscale per scopi di controllo fiscale • Requisiti di “qualità del diritto” non soddisfatti • Quadro giuridico che garantisce alle autorità nazionali una discrezionalità illimitata riguardo all’ambito e alle condizioni delle misure contestate • Mancanza di adeguate garanzie procedurali • Misure contestate non soggette a Controllo giudiziario o indipendente ex post efficace • Interferenze “non conformi alla legge”

Art. 46 • Misure generali • Problema sistemico • Lo Stato resistente di allineare la propria legislazione e prassi alle conclusioni della Corte • Necessità di regole specifiche nel diritto interno, che indichino le circostanze e le condizioni in cui le autorità nazionali hanno potuto accedere ai dati bancari dei contribuenti, prevedendo un controllo giudiziario o indipendente efficace, e tenendo conto del contesto della cooperazione internazionale tra autorità fiscali

sentenza tradotta

Nel caso Ferrieri e Bonassisa contro Italia

La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Prima Sezione), riunita come Camera composta da:

Ivana Jelić, Presidente,
Erik Wennerström,
Raffaele Sabato,
Frédéric Krenc,
Davor Derenčinović,
Alain Chablais,
Anna Adamska-Gallant, giudici,
e Ilse Freiwirth, Cancelliere di Sezione,

Tenendo conto di:

Le applicazioni (n. 40607/19 e 34583/20) contro la Repubblica Italiana depositata presso la Corte ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali (“la Convenzione”) da due cittadini italiani, il signor Matteo Ferrieri e la signora Ornella Bonassisa (“i ricorrenti”), rispettivamente il 23 luglio 2019 e il 1° agosto 2020;

la decisione di notificare le richieste al Governo italiano (“il Governo”);

le osservazioni delle parti;

Dopo aver deliberato in privato il 2 dicembre 2025,

Emette la seguente sentenza, adottata in quella data:

INTRODUZIONE

1. Il caso riguarda l’accesso e l’esame dei dati bancari dei richiedenti, inclusi dati dei conti bancari, la storia delle transazioni e i dettagli di altre operazioni finanziarie sia relative ai richiedenti sia rintracciabili a loro. Tali misure (di seguito “le misure contestate”) sono state attuate dall’Agenzia delle Entrate ai fini della revisione fiscale. I richiedenti si sono lamentati dell’ampio ambito della discrezionalità conferita alle autorità nazionali dalla legislazione nazionale e della mancanza di adeguate garanzie procedurali in grado di proteggerle da qualsiasi abuso o arbitrariedade, in particolare la mancanza di un controllo giudiziario o indipendente ex ante e/o ex post delle misure contestate.

I FATTI

2. Il primo richiedente (domanda n. 40607/19), il signor M. Ferrieri, è nato nel 1965 e vive a Cerignola. Fu rappresentato dal signor C. Stasi, avvocato che esercitava a Foggia. Il secondo richiedente (domanda n. 34583/20), la signora O. Bonassisa, è nata nel 1977 e vive a Foggia. È una contabile che si rappresenta davanti alla Corte.

3. Il Governo era rappresentato dal loro Agente, il signor L. D’Ascia, Avvocato dello Stato.

4. I fatti del caso possono essere riassunti come segue.

5. Il 15 luglio 2019 il primo richiedente e il 16 luglio 2020 il secondo richiedente sono stati informati dalle loro banche che le banche avevano ricevuto richieste dall’Autorità Fiscale per fornire informazioni sui loro conti bancari, le storie delle transazioni e altre operazioni finanziarie correlate o tracciabili, per un periodo di tempo specificato, per il primo richiedente dal 1° gennaio al 31 dicembre 2017 e per il secondo richiedente dal 1° gennaio 2016 al 31 dicembre 2017. Le banche hanno informato i richiedenti che avrebbero rispettato il loro obbligo legale di fornire le informazioni richieste.

6. L’autorizzazione a ottenere tali dati direttamente dalle istituzioni bancarie era stata rilasciata dai direttori dell’Autorità Fiscale ai sensi dell’articolo 51 § 2 (7) del Decreto Presidenziale n. 633 del 26 ottobre 1972 (“Decreto n. 633/1972″, vedi paragrafo 7 sotto) e l’articolo 32 § 1 (7) del Decreto Presidenziale n. 600 del 29 settembre 1973 (“Decreto n. 600/1973″, vedi paragrafo 9 sotto).

QUADRO GIURIDICO E PRATICA RILEVANTI

DIRITTO INTERNO
Decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 26 ottobre 1972 (Istituzione e regolamentazione dell’imposta sul valore aggiunto)

7. Le misure in questione nel presente caso sono regolate dall’articolo 51 del Decreto n. 633/1972, come in vigore al momento rilevante, che recita quanto segue:

“1. Gli uffici delle imposte sul valore aggiunto controllano le dichiarazioni presentate e i pagamenti effettuati dai contribuenti, rilevano eventuali omissioni e procedono alla valutazione e riscossione delle tasse o delle tasse aggiuntive dovute; supervisionano il rispetto degli obblighi relativi alla fatturazione e registrazione delle transazioni, alla tenuta dei registri contabili e agli altri obblighi previsti dal presente Decreto; [e] impongono multe e sovrapprezzi e presentano rapporti alle autorità giudiziarie per violazioni sanitate ai sensi del diritto penale. Le attività di analisi del rischio appropriate vengono condotte per verificare le dichiarazioni presentate e identificare le persone che non le hanno presentate.

2. Ai fini dell’esercizio delle loro funzioni [come indicato nel paragrafo precedente], gli uffici fiscali possono:

…

(7) avendo ottenuto un’autorizzazione preventiva dal direttore centrale di valutazione dell’Autorità fiscale o dal suo direttore regionale, o, per quanto riguarda la Polizia delle Entrate, dal capo regionale [della Polizia delle Entrate], richiedere che le banche forniscano … dati, informazioni e documenti relativi a qualsiasi relazione o transazione [finanziaria]…, inclusi i servizi erogati, [coinvolgenti] i loro clienti, nonché le garanzie fornite da terzi o dagli operatori finanziari sopra menzionati, e i dati delle persone per cui gli stessi operatori finanziari hanno effettuato le transazioni sopra menzionate … La richiesta deve essere indirizzata al capo della struttura centralizzata o al capo dell’ufficio [che riceve la richiesta], che deve notificare immediatamente la persona interessata; La risposta pertinente deve essere inviata al capo dell’ufficio [che ha avviato il procedimento].

…

4. Le richieste ai sensi del paragrafo 2 punto (7), così come le risposte pertinenti, anche se negative, devono essere presentate esclusivamente tramite mezzi elettronici. Una disposizione del Direttore dell’Agenzia delle Entrate stabilirà le disposizioni attuative e le procedure per la trasmissione delle richieste [e] risposte, nonché i dati e le informazioni riguardanti le relazioni e le transazioni indicate al punto (7) sopra.”

8. L’articolo 57 stabilisce i termini per l’emissione di un avviso di accertamento fiscale che stabilisca che un contribuente non ha rispettato gli obblighi fiscali rilevanti in un determinato anno fiscale. Il suo primo paragrafo, come in vigore al momento rilevante, prevede che il contribuente debba essere informato della valutazione entro il 31 dicembre del quinto anno successivo all’anno in cui la dichiarazione fiscale è stata presentata. Il secondo paragrafo stabilisce che, in caso di completa omissione di presentare una dichiarazione, il contribuente può essere informato della valutazione fiscale entro il 31 dicembre del settimo anno successivo all’anno in cui la dichiarazione sarebbe dovuta essere presentata.

Decreto del Presidente della Repubblica n. 600 del 29 settembre 1973 (Disposizioni comuni riguardanti la valutazione delle imposte sul reddito)

9. L’articolo 32 § 1 (7) del Decreto n. 600/1973, relativo alla valutazione delle imposte sul reddito, riproduce la disposizione prevista dall’articolo 51 § 2 (7) del Decreto n. 633/1972 in relazione alla valutazione dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) (vedi paragrafo 7 sopra).

10. L’articolo 43 ribadisce gli stessi termini per l’emissione di un avviso di valutazione fiscale di quelli previsti dall’articolo 57 del Decreto n. 633/1972 (vedi paragrafo 8 sopra).

Decreto Legislativo n. 546 del 31 dicembre 1992 (Disposizioni sul processo tributario )

11. L’articolo 19 del Decreto n. 546/1992, come in vigore al momento in questione, includeva un elenco esaustivo degli atti che potevano essere contestati davanti ai tribunali tributari. Le sue parti rilevanti recitano come segue:

Articolo 19: Atti che possono essere contestati e oggetto del reclamo

“1. I reclami [ai tribunali tributari] possono essere presentati contro:

(a) un avviso di valutazione fiscale;

(b) un avviso di liquidazione fiscale;

(c) un ordine che impone sanzioni;

(d) un avviso di riscossione delle tasse;

…

(i) qualsiasi altro atto che la legge dichiara espressamente può essere contestato indipendentemente.

…

2. Atti diversi da quelli espressamente previsti non possono essere contestati in modo indipendente. Qualsiasi atto che possa essere contestato indipendentemente può essere contestato esclusivamente sulla base delle proprie irregolarità …”

Legge n. 212 del 27 luglio 2000 (Legge sui diritti dei contribuenti)

12. Le disposizioni rilevanti della Legge n. 212/2000 sono le seguenti:

Sezione 13: Garante del contribuente

“1. Un Garante del Contribuente è istituito in ogni direzione delle entrate nelle regioni e nelle province autonome.

2. Il Garante del Contribuente, operante in piena autonomia, è una persona fisica che agisce come organo [che] viene scelto e nominato dal presidente del tribunale fiscale regionale o dalla sua sezione separata nel cui distretto ha sede la direzione regionale dell’autorità fiscale …

6. Il Garante del Contribuente indirizza le richieste di documenti o chiarimenti agli uffici competenti, [e lo fa] anche sulla base di rapporti scritti presentati dal contribuente o da qualsiasi altra parte interessata che si lamenti di malfunzionamenti, irregolarità, incorrettudini, pratiche amministrative anomale o irragionevoli, o qualsiasi altro comportamento che possa minare il rapporto di fiducia tra cittadini e amministrazione finanziaria. [Gli uffici competenti] rispondono entro trenta giorni e [ciò] attivano le procedure di autocorrezione (autotutela) riguardo alle valutazioni amministrative o agli avvisi di riscossione di cui il contribuente è stato informato. Il Garante del Contribuente comunica l’esito dell’attività svolta alle direzioni regionali o distrettuali [delle autorità fiscali] o alla sede territoriale della Polizia delle Entrate, nonché agli organi di supervisione, informando la persona che ha segnalato [l’irregolarità].

7. Il Garante del Contribuente formula raccomandazioni ai responsabili degli uffici fiscali per proteggere il contribuente e organizzare i servizi nel modo migliore.

…”

Il potere dell’autocorrezione (autotutela)

13. Come parte del suo potere di “auto-correzione” (autotutela), un organo amministrativo pubblico può annullare o revocare decisioni già prese senza l’intervento di un’autorità giudiziaria.

PRATICA DOMESTICA

14. Nel corso degli anni, l’Autorità Fiscale ha emesso diverse circolari amministrative volte a chiarire le condizioni in cui può essere esercitato il potere di effettuare controlli fiscali sui dati bancari e la procedura da seguire dagli uffici fiscali a tale scopo (vedi anche Italgomme Pneumatici S.r.l. c. Ita, no. 36617/18 e altri 12, §§ 55-59, 6 febbraio 2025).

Circolare n. 131 del 30 luglio 1994

15. Nella Circolare n. 131 del 30 luglio 1994 (“Circolare n. 131/1994″), l’Autorità Tributaria ha stabilito criteri per la selezione dei contribuenti e metodi di indagine in relazione ai controlli sull’imposta sul reddito e sull’imposta sul valore aggiunto.

16. Per quanto riguarda i criteri per effettuare controlli fiscali sui dati bancari, la parte pertinente della circolare recita come segue:

“Le verifiche fiscali dei dati bancari saranno, in particolare, effettuate in relazione a

– evasori fiscali totali o quasi totali;

– persone senza documenti contabili o con registri evidenti inaffidabili;

– persone che effettuano operazioni di import-export;

– persone che hanno emesso e/o utilizzato fatture per transazioni inesistenti; [e]

– persone la cui capacità finanziaria è chiaramente in netto contrasto con il reddito dichiarato.”

17. Circolare n. 131/1994 ha inoltre affermato che gli uffici fiscali che richiedevano l’autorizzazione a effettuare controlli fiscali sui dati bancari “[dovevano] adeguatamente giustificare le richieste di autorizzazione alle direzioni regionali, al fine di fornire loro elementi utili di valutazione”. In particolare, una richiesta doveva indicare i seguenti elementi:

“- i dati volti a identificare il contribuente;

– le ragioni per l’inchiesta;

– gli elementi volti a valutare la situazione fiscale del contribuente;

– le ragioni per considerare che un audit fiscale dei dati bancari sarebbe utile in relazione all’inchiesta fiscale;

– il periodo di tempo entro il quale dovrebbe essere effettuata la revisione fiscale dei dati bancari;

– le banche… a cui la richiesta dovrebbe essere sottoposta …;”

18. Circolare n. 131/1994 ha chiarito che, sulla base di tali informazioni, le direzioni regionali dovevano verificare la legalità formale e sostanziale (controllo sia di legittimità che di merito) della richiesta prima di emettere l’autorizzazione richiesta.

19. Per quanto riguarda la decisione di effettuare un controllo fiscale dei dati bancari, la circolare affermava inoltre che le autorità nazionali dovevano effettuare un’analisi costi-benefici:

“Va sottolineato che dovrebbero essere avviati controlli fiscali sui dati bancari nei casi in cui sia stata valutata la fattibilità della verifica fiscale [in questione]. Quindi, sulla base dell’esperienza comune, i ‘costi’ dell’audit fiscale (rappresentati dall’inevitabile estensione dell’indagine in termini di tempo e complessità dell’analisi dei conti) devono essere valutati rispetto ai ‘benefici’ relativi di natura probatoria, relativi alla presunta dimensione degli importi tassabili recuperabili. Il principio dell’economia d’azione (in termini di costi-benefici) deve inoltre guidare fortemente tutta l’attività di controllo fiscale degli uffici.”

1. Circolare n. 32/E del 19 ottobre 2006

20. Nella Circolare n. 32/E del 19 ottobre 2006 (“Circolare n. 32/E/2006”), l’Autorità Tributaria ha fornito chiarimenti riguardo ai poteri degli uffici fiscali nel contesto delle indagini fiscali, incluso il potere di richiedere alle banche di fornire informazioni e dati riguardanti la storia delle transazioni e le transazioni nei conti bancari dei contribuenti.

21. La circolare ha confermato che l’autorizzazione a effettuare controlli fiscali sui dati bancari doveva essere richiesta nel contesto di una procedura formalizzata volta a tutelare i diritti dei contribuenti e l’esercizio trasparente e imparziale dell’azione amministrativa, in conformità con i principi sanciti dalla Legge sui diritti dei contribuenti (vedi paragrafo 12 sopra).

Circolare n. 25/E del 26 agosto 2014

22. Nella Circolare n. 25/E del 26 agosto 2014 (“Circolare n. 25/E/2014″), l’Autorità Tributaria ha stabilito linee guida operative per prevenire e combattere l’evasione fiscale nell’anno 2014.

23. Per quanto riguarda le revisioni fiscali dei dati bancari, la circolare recita come segue:

“Per quanto riguarda specificamente … Indagini finanziarie, si ribadisce che [esse] devono essere utilizzate solo dopo aver valutato attentamente il rischio di discrepanze significative in [una] dichiarazione fiscale (dichiarativa di anomalie significative), e idealmente solo quando l’ufficio delle entrate ha già avviato un’inchiesta fiscale.”

Circolare n. 16 del 28 aprile 2016

24. Con la circolare n. 16 del 28 aprile 2016 (“Circolare n. 16/2016”), l’Autorità Fiscale ha stabilito linee guida operative per prevenire e combattere l’evasione fiscale nell’anno 2016.

25. Per quanto riguarda le revisioni fiscali dei dati bancari, la circolare recita come segue:

“L’uso delle indagini finanziarie, che dovrebbe essere utilizzato solo dopo aver considerato attentamente il rischio di discrepanze significative in [una] dichiarazione fiscale, e quando l’ufficio delle imposte ha già avviato un’inchiesta fiscale, deve essere appropriato e progettato per ottenere valutazioni credibili e affidibili.”

GIURISPRUDENZA NAZIONALE
Giurisprudenza sull’autorizzazione all’ottenimento dei dati bancari dei contribuenti

26. Nella sentenza n. 14026 del 3 agosto 2012, la Corte di Cassazione stabilì che l’autorizzazione rilasciata da un direttore di un ufficio fiscale a ottenere informazioni direttamente dalle banche riguardanti le storie delle transazioni, le transazioni e altre disposizioni dei contribuenti costituiva un atto di natura meramente interna e procedurale (carattere meramente endoprocedimentale) che non poteva essere contestato indipendentemente davanti ai tribunali tributari.

27. Nella sentenza n. 8849 del 30 aprile 2015, la Corte di Cassazione osservò che l’autorizzazione non doveva necessariamente contenere motivazioni, poiché tale requisito non era stato imposto ai sensi delle disposizioni interne applicabili. Il tribunale stabilì che tale autorizzazione era semplicemente un atto amministrativo interno che non poteva essere contestato dalla banca a cui era stato chiesto di fornire le informazioni, e che il contribuente interessato non doveva essere informato. Poiché l’autorizzazione non poteva essere contestata, secondo la Corte di Cassazione, non era necessario includere alcun tipo di ragionamento.

28. Analogamente, nella sentenza n. 19564 del 24 luglio 2018, la Corte di Cassazione definì l’autorizzazione come un “semplice atto preparatorio” (atto meramente preparatorio) che svolgeva una “funzione organizzativa” all’interno della struttura gerarchica degli uffici, ma non aveva alcun effetto sul contribuente.

Giurisprudenza sui rimedi ex post
Tribunali fiscali

29. Nella sentenza n. 14026 del 3 agosto 2012, la Corte di Cassazione ha stabilito che l’autorizzazione a ottenere i dati bancari dei contribuenti poteva essere contestata presentando un reclamo presso i tribunali tributari contro un avviso di accertamento fiscale basato su informazioni ottenute tramite tale misura.

30. Per quanto riguarda le ragioni per contestare l’autorizzazione, nel giudizio n. 17158 del 28 giugno 2018, la Corte di Cassazione ha stabilito che la mancata notifica a un contribuente di tale autorizzazione non poteva comprometterne la validità (vedi anche la sentenza n. 16874 del 21 luglio 2009 e la sentenza n. 20420 del 26 settembre 2014 della Corte di Cassazione). Dato che l’autorizzazione era semplicemente un atto amministrativo emesso dall’Autorità fiscale, solo una totale assenza di tale autorizzazione poteva essere contestata tramite un reclamo contro un avviso di valutazione fiscale basato su informazioni acquisite in assenza di qualsiasi autorizzazione, purché si potesse dimostrare che la mancanza di autorizzazione aveva causato un pregiudizio specifico al contribuente interessato (vedi sentenza n. 14026 del 3 agosto 2012 e sentenza n. 3628 di 10 febbraio 2017 della Corte di Cassazione).

31 Più di recente, la Corte di Cassazione ha chiarito che un avviso di accertamento non può essere invalidato per il solo fatto di essere basato su dati bancari acquisiti in assenza di autorizzazione rilasciata dall’organo amministrativo competente. Analogamente, il contribuente dovrebbe dimostrare che la mancanza di autorizzazione gli abbia arrecato specifico pregiudizio in relazione a un diritto o interesse costituzionalmente tutelato (cfr. sentenze n. 3242 del 10 febbraio 2021 e n. 10576 del 1° aprile 2022 della Corte di Cassazione).

Il garante del contribuente

32. Con sentenza n. 25212 del 24 agosto 2022, la Corte di Cassazione ha chiarito, seppur non nell’ambito di verifiche fiscali sui dati bancari, bensì nell’ambito del rimborso dell’imposta versata in eccesso rispetto a quella dovuta per legge in materia successoria, che il Garante del contribuente non poteva adottare decisioni vincolanti. La Corte di Cassazione ha affermato quanto segue :

“L’ordinamento giuridico vigente non prevede espressamente l’obbligo per l’Amministrazione finanziaria o per gli enti aventi diritto alla riscossione di tributi di attuare un provvedimento di autocorrezione richiesto dal Garante del Contribuente, né di conformarsi alle decisioni assunte dal Garante del Contribuente. Infatti, le decisioni del Garante del Contribuente non hanno carattere vincolante e pertanto non producono effetti giuridici, ma costituiscono solo diffide che comportano al massimo l’obbligo di rispondere alla richiesta di autocorrezione e/o di esaminare la pratica presentata dal contribuente. In definitiva, al Garante del Contribuente non è riconosciuto alcun potere di gestione attiva. [L’organo] non può pertanto esercitare poteri autoritativi o sanzionatori nei confronti degli uffici dell’amministrazione finanziaria né, a seguito dell’attivazione di una procedura di autocorrezione, sostituirsi all’amministrazione finanziaria nella verifica di eventuali [avvisi] illegittimi. A tal proposito, si è affermato che la normativa istitutiva del [Garante del Contribuente] non attribuisce a [tale organo] il potere di annullare gli avvisi di accertamento. a titolo di autocorrezione, né stabilisce un obbligo per l’amministrazione finanziaria di decidere [un caso] secondo le modalità richieste dal Garante. Secondo l’interpretazione più accettabile, [la normativa] sembra limitarsi a conferire al Garante del Contribuente il potere di mero avvio della procedura [di autocorrezione]. Tuttavia, [una volta avviata la relativa procedura], i servizi fiscali sarebbero quindi tenuti a rispondere alla richiesta del Garante del Contribuente emettendo, come minimo, una comunicazione in cui indicano le ragioni per cui non intendono dare seguito a [tale richiesta].”

DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA
Direttiva 2011/16/UE del Consiglio, del 15 febbraio 2011, relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale e che abroga la direttiva 77/799/CEE

33. La direttiva 2011/16/UE del Consiglio, del 15 febbraio 2011, relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale (la direttiva sulla cooperazione amministrativa, “DAC”) ha abrogato la direttiva 77/799/CEE in vigore fino a quel momento. La DAC è stata modificata più volte, la più recente delle quali è la DAC8 del 2023. [1] . Il DAC9 è entrato in vigore il 7 maggio 2025 e dovrà essere recepito entro e non oltre il 31 dicembre 2025.

Attraverso il DAC, i paesi dell’UE possono avvalersi di meccanismi come lo scambio automatico di informazioni e lo scambio di informazioni su richiesta per garantire che il reddito estero sia soggetto a tassazione. Lo scambio automatico di informazioni consiste nella comunicazione sistematica di informazioni predefinite dall’amministrazione fiscale di un paese dell’UE all’amministrazione fiscale di un altro paese dell’UE. Lo scambio di informazioni avviene in tre forme – automatico, su richiesta e spontaneo – specifiche per il tipo di informazioni da scambiare. Le informazioni vengono scambiate tra un’autorità competente e l’altra attraverso una rete protetta, garantendo riservatezza e privacy.

34. Il considerando 20 del CAD recita come segue:

“Tuttavia, uno Stato membro non dovrebbe rifiutarsi di trasmettere informazioni perché non ha alcun interesse nazionale o perché le informazioni sono detenute da una banca, da un altro istituto finanziario, da un nominato o da una persona che agisce in qualità di agenzia o fiduciario o perché si riferiscono a interessi di proprietà in una persona.”

35. Le disposizioni pertinenti del CAD recitano come segue:

Articolo 5: Procedura per lo scambio di informazioni su richiesta

“Su richiesta dell’autorità richiedente, l’autorità interpellata comunica all’autorità richiedente tutte le informazioni di cui all’articolo 1, paragrafo 1, di cui è in possesso o che ottiene a seguito di indagini amministrative.”

Articolo 8: Ambito e condizioni dello scambio automatico obbligatorio di informazioni

“1. L’autorità competente di ciascuno Stato membro comunica, mediante scambio automatico, all’autorità competente di qualsiasi altro Stato membro, le informazioni relative ai periodi d’imposta a partire dal 1° gennaio 2014 disponibili per i residenti in tale altro Stato membro, sulle seguenti categorie specifiche di reddito e capitale, come da intendersi ai sensi della legislazione nazionale dello Stato membro che comunica le informazioni:

(a) reddito da lavoro dipendente;

(b) compensi degli amministratori;

c) prodotti assicurativi sulla vita non coperti da altri strumenti giuridici dell’Unione sullo scambio di informazioni e altre misure simili;

(d) pensioni;

(e) la proprietà e il reddito di beni immobili.

…”

Articolo 18: Obblighi

“1. Se uno Stato membro richiede informazioni a norma della presente direttiva, lo Stato membro interpellato utilizza le misure volte a raccogliere informazioni per ottenere le informazioni richieste, anche se tale Stato membro potrebbe non aver bisogno di tali informazioni per i propri fini fiscali. Tale obbligo non pregiudica l’ articolo 17, paragrafi 2, 3 e 4, il cui ricorso non può in alcun caso essere interpretato nel senso che consente allo Stato membro interpellato di rifiutare di fornire informazioni per il solo fatto che non ha alcun interesse nazionale in tali informazioni.

2. In nessun caso l’articolo 17, paragrafi 2 e 4, può essere interpretato nel senso che consente all’autorità interpellata di uno Stato membro di rifiutare di fornire informazioni solo perché tali informazioni sono detenute da una banca, da un altro istituto finanziario, da un nominato o da una persona che agisce in qualità di agenzia o fiduciario o perché si riferiscono a interessi di proprietà in una persona.

3. Fatto salvo il paragrafo 2, uno Stato membro può rifiutare la trasmissione delle informazioni richieste qualora tali informazioni riguardino periodi d’imposta anteriori al 1° gennaio 2011 e qualora la trasmissione di tali informazioni avrebbe potuto essere rifiutata sulla base dell’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva 77/799/CEE se fosse stata richiesta prima dell’11 marzo 2011.”

36. Il regolamento di esecuzione (UE) 2025/648 della Commissione, del 2 aprile 2025, che modifica il regolamento di esecuzione (UE) 2015/2378 fornisce moduli standard e formati informatizzati da utilizzare in relazione alla direttiva 2011/16/UE del Consiglio, modificata dalla direttiva 2021/514/UE del Consiglio, stabilendo specificamente quando gli Stati membri devono presentare dati statistici in relazione alle informazioni comunicate dagli operatori di piattaforme digitali e i tipi di statistiche da fornire in relazione agli audit congiunti.

Regolamento 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE

37. Il regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE ( regolamento generale sulla protezione dei dati, “RGPD”) (GU 2016 L 119/1) è entrato in vigore il 24 maggio 2016 ed è applicabile dal 25 maggio 2018.

38. L’articolo 5 del GDPR stabilisce i principi relativi al trattamento dei dati personali, quali liceità, correttezza e trasparenza, limitazione delle finalità, minimizzazione dei dati, esattezza, limitazione della conservazione, integrità e riservatezza e responsabilizzazione. Ai sensi dell’articolo 13 del GDPR, i titolari del trattamento hanno l’obbligo di informare l’interessato della raccolta dei suoi dati personali e di fornirgli determinate informazioni pertinenti, come specificato nella disposizione. L’articolo 15 del GDPR prevede inoltre che l’interessato abbia il diritto di ottenere dal titolare del trattamento la conferma che sia o meno in corso un trattamento di dati personali che lo riguardano e, in tal caso, di ottenere l’accesso ai dati personali e ad altre informazioni pertinenti, come specificato nella disposizione.

39. Il considerando 31 del GDPR recita quanto segue:

Le autorità pubbliche a cui vengono comunicati dati personali in conformità a un obbligo di legge per l’esercizio della loro missione ufficiale, quali autorità fiscali e doganali, unità di indagine finanziaria, autorità amministrative indipendenti o autorità dei mercati finanziari responsabili della regolamentazione e della vigilanza dei mercati mobiliari, non dovrebbero essere considerate destinatari se ricevono dati personali necessari per svolgere una specifica indagine di interesse generale, conformemente al diritto dell’Unione o degli Stati membri. Le richieste di comunicazione inviate dalle autorità pubbliche dovrebbero sempre essere scritte, motivate e occasionali e non dovrebbero riguardare l’intero archivio né comportare l’interconnessione di archivi. Il trattamento dei dati personali da parte di tali autorità pubbliche dovrebbe essere conforme alle norme applicabili in materia di protezione dei dati in base alle finalità del trattamento.

40. Nel contesto delle norme sopra menzionate, l’articolo 23 dispone quanto segue:

Articolo 23: Restrizioni

“1. Il diritto dell’Unione o dello Stato membro cui è soggetto il titolare del trattamento o il responsabile del trattamento può limitare, mediante misura legislativa, la portata degli obblighi e dei diritti previsti dagli articoli da 12 a 22 e dall’articolo 34, nonché dall’articolo 5, nella misura in cui le sue disposizioni corrispondano ai diritti e agli obblighi previsti dagli articoli da 12 a 22, qualora tale limitazione rispetti l’essenza dei diritti e delle libertà fondamentali e costituisca una misura necessaria e proporzionata in una società democratica per salvaguardare:

…

e) altri importanti obiettivi di interesse pubblico generale dell’Unione o di uno Stato membro, in particolare un importante interesse economico o finanziario dell’Unione o di uno Stato membro, comprese le questioni monetarie, di bilancio e fiscali, la sanità pubblica e la sicurezza sociale;

…”

Giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea

41 Nella sentenza del 22 ottobre 2013, Sabou ( C ‑ 276/12 , EU:C:2013:678), la Grande Sezione della Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) ha statuito quanto segue:

«38. La Corte ha già statuito che il rispetto dei diritti della difesa è un principio generale del diritto dell’Unione europea che si applica quando le autorità intendono adottare un provvedimento che arrecherà pregiudizio a un singolo (v. [causa C ‑ 349/07 Sopropé, Racc. pag. I ‑ 10369], punto 36). […]

39. Si pone la questione se la decisione di un’autorità competente di uno Stato membro di chiedere assistenza a un’autorità competente di un altro Stato membro e la decisione di quest’ultima di interrogare testimoni al fine di rispondere a tale richiesta costituiscano atti che, per le loro conseguenze per il contribuente, rendono necessario che quest’ultimo sia ascoltato.

40. Tutti gli Stati membri che hanno presentato osservazioni alla Corte hanno sostenuto che una richiesta di informazioni da parte di uno Stato membro alle autorità fiscali di un altro Stato membro non costituisce un atto che fa sorgere un siffatto obbligo. Essi ritengono giustamente che, nelle procedure di controllo fiscale, la fase istruttoria, durante la quale vengono raccolte le informazioni e che comprende la richiesta di informazioni da parte di un’autorità fiscale all’altra, debba essere distinta dalla fase contenziosa, tra l’amministrazione fiscale e il contribuente, che inizia con la trasmissione al contribuente della proposta di rettifica.

[…]

46. Pertanto, occorre rispondere alla prima e alla seconda questione dichiarando che il diritto dell’Unione, quale risulta in particolare dalla direttiva 77/799 e dal diritto fondamentale al contraddittorio, deve essere interpretato nel senso che non conferisce al contribuente di uno Stato membro né il diritto di essere informato di una richiesta di assistenza di tale Stato membro rivolta a un altro Stato membro, in particolare al fine di verificare le informazioni fornite da tale contribuente nella sua dichiarazione dei redditi, né il diritto di partecipare alla formulazione della richiesta rivolta allo Stato membro richiesto, né il diritto di partecipare agli interrogatori di testimoni organizzati dallo Stato membro richiesto.

42 Nella sentenza del 6 ottobre 2020, Stato di Lussemburgo (C – 245/19 e C-246/19, EU:C:2020:795), la CGUE ha stabilito quanto segue:

«1. L’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, letto in combinato disposto con gli articoli 7 e 8 e con l’articolo 52, paragrafo 1, della stessa, deve essere interpretato nel senso che:

– osta alla normativa di uno Stato membro che attua la procedura per lo scambio di informazioni su richiesta istituita dalla direttiva 2011/16/UE del Consiglio, del 15 febbraio 2011, relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale e che abroga la direttiva 77/799/CEE, come modificata dalla direttiva 2014/107/UE del Consiglio, del 9 dicembre 2014, che impedisce a una persona in possesso di informazioni di proporre ricorso contro una decisione con cui l’autorità competente di tale Stato membro le ordina di fornirle tali informazioni, al fine di dare seguito a una richiesta di scambio di informazioni presentata dall’autorità competente di un altro Stato membro, e

– non osta a che una siffatta normativa impedisca al contribuente interessato, in tale altro Stato membro, dall’indagine che ha dato luogo a tale richiesta di scambio di informazioni e ai terzi interessati dalle informazioni in questione di proporre ricorsi avverso tale decisione.

2. L’articolo 1, paragrafo 1, e l’articolo 5 della direttiva 2011/16 , come modificata dalla direttiva 2014/107, devono essere interpretati nel senso che una decisione con cui l’autorità competente di uno Stato membro ordina a una persona in possesso di informazioni di fornirle tali informazioni, al fine di dare seguito a una richiesta di scambio di informazioni presentata dall’autorità competente di un altro Stato membro, deve essere considerata, congiuntamente a tale richiesta, come relativa a informazioni che non sono manifestamente prive di qualsiasi prevedibile pertinenza quando indica l’identità della persona in possesso delle informazioni in questione, quella del contribuente interessato dall’indagine che ha dato luogo alla richiesta di scambio di informazioni e il periodo coperto da tale indagine e quando riguarda contratti, fatture e pagamenti che, pur non essendo specificamente identificati, sono definiti da criteri relativi, in primo luogo, al fatto che sono stati conclusi o effettuati dalla persona in possesso delle informazioni, in secondo luogo, al fatto che hanno avuto luogo durante il periodo coperto da tale indagine e, in terzo luogo, al loro legame con il contribuente interessato.

DIRITTO INTERNAZIONALE

Convenzione sulla reciproca assistenza amministrativa in materia fiscale

43. La Convenzione sulla reciproca assistenza amministrativa in materia fiscale è stata elaborata congiuntamente dall’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e dal Consiglio d’Europa. È stata conclusa a Strasburgo il 25 gennaio 1988 ed è stata modificata dal Protocollo di modifica della Convenzione sulla reciproca assistenza amministrativa in materia fiscale, entrato in vigore il 1° giugno 2011. L’Italia ha ratificato la Convenzione il 31 gennaio 2006 e il Protocollo di modifica il 17 gennaio 2012. Quest’ultimo è entrato in vigore nei confronti dell’Italia il 1° maggio 2012.

44. Le parti pertinenti della relazione esplicativa al protocollo del 2010 che modifica la Convenzione sulla reciproca assistenza amministrativa in materia fiscale hanno chiarito:

“1. L’obiettivo della presente Convenzione è promuovere la cooperazione internazionale per una migliore applicazione delle legislazioni fiscali nazionali, nel rispetto dei diritti fondamentali dei contribuenti.

…

6. In questo contesto, la Convenzione cerca di conciliare i rispettivi interessi legittimi delle parti coinvolte: in particolare, i requisiti di reciproca assistenza internazionale nell’accertamento e nell’esecuzione delle imposte, il rispetto delle peculiarità degli ordinamenti giuridici nazionali, la natura riservata delle informazioni scambiate tra le autorità nazionali e i diritti fondamentali dei contribuenti.

7. I contribuenti hanno in particolare diritto al rispetto della loro privacy e a una procedura adeguata nella determinazione dei loro diritti e obblighi in materia fiscale, compresa un’adeguata protezione contro la discriminazione e la doppia imposizione.

8. Nell’applicazione della Convenzione, le autorità fiscali saranno tenute a operare nel quadro delle legislazioni nazionali. La Convenzione garantisce specificamente che i diritti dei contribuenti previsti dalle legislazioni nazionali siano pienamente tutelati. Tuttavia, le leggi nazionali non dovrebbero essere applicate in modo da pregiudicare l’oggetto e lo scopo della Convenzione. In altre parole, le Parti sono tenute a non impedire o ritardare indebitamente un’assistenza amministrativa efficace.

45. Le disposizioni pertinenti della Convenzione sulla reciproca assistenza amministrativa in materia fiscale sono le seguenti:

Articolo 1: Oggetto della Convenzione e persone interessate

“1. Le Parti, fatte salve le disposizioni del Capo IV, si prestano reciproca assistenza amministrativa in materia fiscale. Tale assistenza può comprendere, se del caso, misure adottate da organi giudiziari.

2. Tale assistenza amministrativa comprende:

a. scambio di informazioni, compresi controlli fiscali simultanei e partecipazione a controlli fiscali all’estero;

b. assistenza nel recupero, comprese misure di conservazione; e

c. notifica di documenti.

3. Una Parte fornisce assistenza amministrativa indipendentemente dal fatto che la persona interessata sia residente o cittadina di una Parte o di qualsiasi altro Stato.

Articolo 4: Disposizione generale

“1. Le Parti si scambiano tutte le informazioni, in particolare quelle previste nella presente sezione, che siano prevedibilmente rilevanti per l’amministrazione o l’applicazione delle loro legislazioni nazionali relative alle imposte contemplate dalla presente Convenzione.

2. Eliminato.

3. Ogni Parte può, mediante una dichiarazione indirizzata a uno dei Depositari, indicare che, in base alla propria legislazione interna, le sue autorità possono informare il suo residente o cittadino prima di trasmettere informazioni che lo riguardano, conformemente agli articoli 5 e 7.

Articolo 21: Tutela delle persone e limiti all’obbligo di assistenza

“1. Nessuna disposizione della presente Convenzione pregiudica i diritti e le garanzie garantiti alle persone dalle leggi o dalla prassi amministrativa dello Stato richiesto.

2. Salvo quanto previsto dall’articolo 14, le disposizioni della presente Convenzione non possono essere interpretate nel senso di imporre allo Stato richiesto l’obbligo:

a. adottare misure in contrasto con la propria legislazione o prassi amministrativa o con la legislazione o prassi amministrativa dello Stato richiedente;

b. attuare misure contrarie all’ordine pubblico ;

c. fornire informazioni che non siano ottenibili in base alla propria legislazione o alla propria prassi amministrativa o in base alla legislazione dello Stato richiedente o alla sua prassi amministrativa;

d. fornire informazioni che potrebbero rivelare un segreto commerciale, aziendale, industriale, professionale o un processo commerciale, oppure informazioni la cui divulgazione sarebbe contraria all’ordine pubblico ;

e. fornire assistenza amministrativa se e nella misura in cui ritiene che la tassazione nello Stato richiedente sia contraria ai principi fiscali generalmente accettati o alle disposizioni di una convenzione per evitare la doppia imposizione, o di qualsiasi altra convenzione che lo Stato richiesto ha concluso con lo Stato richiedente;

f. fornire assistenza amministrativa allo scopo di amministrare o far rispettare una disposizione della legislazione fiscale dello Stato richiedente, o qualsiasi requisito ad essa connesso, che discrimini un cittadino dello Stato richiesto rispetto a un cittadino dello Stato richiedente nelle stesse circostanze;

g. fornire assistenza amministrativa se lo Stato richiedente non ha adottato tutte le misure ragionevoli disponibili in base alle sue leggi o alla sua prassi amministrativa, salvo nei casi in cui il ricorso a tali misure darebbe luogo a difficoltà sproporzionate;

h. fornire assistenza nel recupero nei casi in cui l’onere amministrativo per tale Stato è chiaramente sproporzionato rispetto al beneficio che ne trarrà lo Stato richiedente.

3. Se lo Stato richiedente richiede informazioni ai sensi della presente Convenzione, lo Stato richiesto utilizza le proprie misure di raccolta di informazioni per ottenere le informazioni richieste, anche se lo Stato richiesto non necessita di tali informazioni per i propri fini fiscali. L’obbligo di cui alla frase precedente è soggetto alle limitazioni previste dalla presente Convenzione, ma in nessun caso tali limitazioni, comprese in particolare quelle dei paragrafi 1 e 2, possono essere interpretate nel senso di consentire allo Stato richiesto di rifiutare di fornire informazioni per il solo fatto di non avere alcun interesse interno in tali informazioni.

4. In nessun caso le disposizioni della presente Convenzione, comprese in particolare quelle dei paragrafi 1 e 2, possono essere interpretate nel senso di consentire a uno Stato richiesto di rifiutare di fornire informazioni solo perché le informazioni sono detenute da una banca, da un altro istituto finanziario, da un nominato o da una persona che agisce in qualità di agenzia o fiduciario o perché si riferiscono a interessi di proprietà in una persona.

LA LEGGE

RIUNIONE DELLE DOMANDE

46. Tenuto conto dell’analogo oggetto dei ricorsi, la Corte ritiene opportuno esaminarli congiuntamente in un’unica sentenza.

PRESUNTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 8 DELLA CONVENZIONE

47. I ricorrenti lamentavano, ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione, l’eccessiva ampiezza del potere discrezionale conferito alle autorità nazionali dalla legislazione nazionale e la mancanza di sufficienti garanzie procedurali atte a proteggerle da qualsiasi abuso o arbitrarietà, in particolare la mancanza di un controllo giurisdizionale o indipendente ex ante e/o ex post delle misure contestate.

48. L’articolo 8 della Convenzione recita come segue :

“1. Ogni individuo ha diritto al rispetto della propria vita privata…

2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di questo diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui.

Ammissibilità
L’eccezione di non esaurimento del Governo

(UN) Le conclusioni delle parti

49. Il Governo ha sostenuto che i ricorrenti non avevano esaurito i rimedi interni, poiché non avevano contestato le misure in questione dinanzi ai tribunali tributari o ai tribunali civili.

50. I ricorrenti hanno sostenuto che un ricorso ai tribunali tributari sarebbe stato inefficace, in quanto la disponibilità di tale ricorso era incerta e, in ogni caso, non sarebbe divenuta disponibile prima di un certo momento futuro. Per quanto riguarda i tribunali civili, hanno sostenuto che il Governo non era riuscito a dimostrare l’effettiva disponibilità di tale rimedio, in quanto non avevano fornito alcun esempio giurisprudenziale in cui il rimedio fosse stato utilizzato con successo in un caso analogo.

(B) La valutazione della Corte

51. La Corte rileva che l’eccezione sollevata dal Governo circa la disponibilità da parte dei ricorrenti di un ricorso effettivo per contestare le misure impugnate è strettamente connessa al merito delle censure dei ricorrenti. Di conseguenza, ritiene che tale eccezione debba essere unita al merito .

Conclusioni sull’ammissibilità

52. La Corte rileva che il ricorso non può essere dichiarato manifestamente infondato ai sensi dell’articolo 35 § 3 della Convenzione. Essa ritiene inoltre che non vi siano altri motivi, in questa fase, per dichiarare tale ricorso irricevibile e, pertanto, lo dichiara ricevibile.

Meriti
Applicabilità dell’articolo 8 ed esistenza di un’ingerenza

53. Nel caso di specie, il Governo non ha contestato che le misure impugnate costituissero interferenze nel diritto dei ricorrenti al rispetto della loro vita privata ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione. Sulla base delle seguenti osservazioni, la Corte non vede alcun motivo per concludere diversamente.

54. La Corte ha già affermato che le informazioni che le autorità fiscali ottengono da documenti bancari costituiscono indubbiamente dati personali riguardanti una persona, indipendentemente dal fatto che si tratti o meno di informazioni sensibili (cfr. GSB c. Svizzera , n. 28601/11 , § 93, 22 dicembre 2015). Inoltre, tali informazioni possono anche riguardare rapporti professionali e non vi è alcuna ragione di principio che giustifichi l’esclusione di attività di natura professionale o imprenditoriale dalla nozione di “vita privata” (cfr., nel contesto dell’ottenimento e della copia di dati bancari, MN e altri c. San Marino , n. 28005/12 , § 51, 7 luglio 2015, e Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova c. Portogallo , n. 69436/10 , § 43, 1 dicembre 2015). La Corte ha inoltre stabilito che i dettagli del reddito imponibile guadagnato e non guadagnato, nonché del patrimonio netto imponibile, riguardano la “vita privata” degli individui in questione ( vedi Samoylova c. Russia , n. 49108/11 , § 62, 14 dicembre 2021, e i casi ivi citati), e che dati quali il nome e l’indirizzo di residenza di un contribuente, elaborati e pubblicati dall’Amministrazione fiscale in relazione al fatto che egli o ella non ha adempiuto ai propri obblighi di pagamento delle imposte, riguardano chiaramente informazioni sulla “vita privata”, nonostante il fatto che, ai sensi del diritto interno, i dati siano stati classificati come informazioni di interesse pubblico (vedi LB c. Ungheria [GC], n. 36345/16 , § 104, 9 marzo 2023).

55. Inoltre, la Corte ha già ritenuto che la consultazione del conto bancario di un individuo costituisce un’ingerenza nel suo diritto al rispetto della vita privata (vedere, nel contesto della consultazione dei dati bancari di un avvocato, Brito Ferrinho Bexiga Villa-Nova , citata sopra, § 44, e Sommer c. Germania , n. 73607/13 , § 48, 27 aprile 2017).

56 Ne consegue che, nel caso di specie, l’atto dell’Amministrazione finanziaria di accedere ai dati bancari dei ricorrenti ha costituito un’ingerenza nel loro diritto al rispetto della loro “vita privata”.

57. La Corte ribadisce che un’ingerenza viola l’articolo 8 a meno che non sia “prevista dalla legge”, persegua uno o più degli obiettivi legittimi di cui al paragrafo 2 e sia, inoltre, “necessaria in una società democratica” per raggiungere tali obiettivi (vedere, tra le altre, Vinks e Ribicka c. Lettonia , n. 28926/10 , § 93, 30 gennaio 2020). Le eccezioni previste dall’articolo 8 § 2 devono essere interpretate restrittivamente e la loro necessità in un dato caso deve essere dimostrata in modo convincente (ibid., § 101, con ulteriori riferimenti).

58. Ciò detto, occorre tenere presente che la Corte ha già ritenuto che i dati bancari, vale a dire le informazioni puramente finanziarie, non comportano la trasmissione di dettagli intimi o che i dati strettamente legati all’identità non meritano una protezione rafforzata e che, di conseguenza, gli Stati godono di un ampio margine di apprezzamento in questo campo (vedere LB c. Ungheria , § 119, e GSB c. Svizzera , § 93, entrambi citati sopra).

Se l’interferenza fosse “conforme alla legge”

(UN) Le conclusioni delle parti

(io) I ricorrenti

59. I ricorrenti hanno sostenuto che le misure impugnate erano state attuate sulla base di una “legge” che non rispettava i requisiti di qualità imposti dai principi di legalità e dallo Stato di diritto.

60. Hanno sottolineato che le disposizioni interne applicabili non prevedevano un controllo ex ante indipendente o giurisdizionale di tali misure, poiché esse dovevano essere autorizzate da un’autorità superiore all’interno della stessa Autorità fiscale che, a loro avviso, non era indipendente.

61. I ricorrenti hanno inoltre sostenuto che le disposizioni applicabili non indicavano le circostanze o le condizioni in cui le misure contestate potevano essere attuate, lasciando così alle autorità nazionali un ampio margine di discrezionalità. A loro avviso, i criteri stabiliti nelle circolari fornite dal Governo (cfr. paragrafi 15-22 supra) erano molto generici e lasciavano un ampio margine di discrezionalità. Inoltre, hanno sostenuto che tali criteri non erano stati soddisfatti nel loro caso, poiché non erano stati sospettati o ritenuti responsabili di nessuno dei gravi reati fiscali menzionati in tali circolari.

62. Hanno inoltre sostenuto che il diritto interno non prevedeva alcun effettivo controllo ex post delle misure. A loro avviso, la possibilità di presentare un reclamo ai giudici civili era meramente teorica, in quanto non vi erano esempi giurisprudenziali in tal senso. Inoltre, un reclamo ai giudici civili non avrebbe costituito un rimedio efficace, in quanto tali giudici non potevano attuare misure cautelari e urgenti. Quanto alla possibilità di impugnare le misure dinanzi alle commissioni tributarie, i ricorrenti hanno sostenuto che tale azione poteva essere proposta solo in relazione a un avviso di accertamento, che poteva essere notificato a un soggetto diversi anni dopo la presunta violazione. Inoltre, ai ricorrenti sarebbe stato impedito di presentare i loro reclami dinanzi alle commissioni tributarie, in quanto la consolidata giurisprudenza della Corte di Cassazione stabiliva che la mancanza di autorizzazione o la carenza di motivazione nell’autorizzazione non giustificavano l’annullamento di un avviso di accertamento. Per quanto riguarda il reclamo al Garante del contribuente, i ricorrenti hanno sostenuto che tale organo non avrebbe avuto alcun potere di valutare i reclami sollevati nei presenti ricorsi e, in ogni caso, non avrebbe avuto il potere di adottare decisioni vincolanti.

63. I ricorrenti hanno inoltre sostenuto di non essere stati informati dell’autorizzazione ad accedere ai loro conti bancari e di non essere pertanto a conoscenza delle ragioni per cui le misure erano state attuate. In particolare, non sapevano se fossero state attuate a fini puramente preventivi ed esplorativi, senza indicare i reati di cui erano sospettati. A loro avviso, la mancata notifica dell’autorizzazione aveva completamente impedito loro di sottoporre le misure a controlli efficaci.

(ii) Il Governo

64. Il Governo ha sostenuto che la procedura, le condizioni e l’ambito di applicazione delle misure contestate erano chiaramente previsti dall’articolo 32 § 1 (7) del decreto n. 600/1973 e dall’articolo 51 § 2 (7) del decreto n. 633/1972, che, a suo avviso, erano sufficientemente accessibili, chiari e prevedibili nella loro applicazione. Inoltre, il quarto comma di entrambe le disposizioni chiariva che la richiesta di attuazione delle misure contestate e le risposte a tale richiesta dovevano essere presentate per via elettronica, consentendo così il controllo della procedura.

65. Il Governo ha ritenuto che le misure fossero state sottoposte a un controllo ex ante sufficiente, dato che una richiesta di autorizzazione doveva essere presentata all’organo dirigente competente dell’Agenzia delle Entrate o alla Guardia di Finanza. Tale richiesta doveva fare riferimento ai fatti rilevanti, agli anni oggetto di verifica e agli esiti delle verifiche fiscali già svolte, e spiegare le ragioni che giustificavano l’accesso richiesto ai conti bancari. L’organo autorizzante doveva valutare, alla luce delle informazioni fornite, se fossero state soddisfatte le condizioni stabilite dalla legge e se la misura fosse proporzionata e adeguata rispetto allo scopo perseguito. Inoltre, la circolare n. 131/1994 dell’Agenzia delle Entrate ha chiarito che le misure contestate potevano essere autorizzate in caso di assenza di dichiarazioni fiscali per diversi periodi d’imposta, in caso di inaffidabilità delle registrazioni contabili o in caso di individuazione di fatture per operazioni inesistenti (cfr. paragrafi 15-16 supra). Ha inoltre affermato che una richiesta di autorizzazione doveva essere motivata. Inoltre, la circolare n. 25/E/2014 e la circolare n. 16/2016 ha aggiunto che le misure potevano essere autorizzate nei casi in cui le dichiarazioni dei redditi previste superassero un certo importo (cfr. paragrafi 23 e 25 sopra). In conformità con il diritto e la prassi nazionali pertinenti, le motivazioni che giustificavano le misure contestate non potevano, pertanto, essere generiche o standardizzate.

66. Il Governo ha sostenuto che l’organo di gestione competente poteva essere considerato indipendente, poiché aveva funzioni diverse e di solito era ubicato in un ufficio diverso da quello che richiedeva l’autorizzazione.

67. Essi hanno sostenuto che le misure avevano una finalità chiara: verificare l’effettivo adempimento degli obblighi tributari dei contribuenti, come previsto dall’articolo 53 della Costituzione italiana. Per essere autorizzate, le misure dovevano soddisfare le seguenti condizioni: dovevano prevenire, individuare e reprimere l’evasione fiscale; dovevano inoltre rispettare i criteri di legalità, economicità , efficienza e trasparenza, ed essere attuate nel pieno rispetto dei diritti e delle garanzie riconosciuti ai contribuenti.

68. Per quanto riguarda l’esistenza di un controllo giurisdizionale ex post , il Governo ha sottolineato che l’autorizzazione a effettuare verifiche fiscali finanziarie sui conti bancari era un “atto preparatorio” che non poteva essere immediatamente impugnato in tribunale. Doveva essere impugnata presentando un reclamo al tribunale tributario competente avverso l’avviso di accertamento definitivo e dimostrando che un’irregolarità nel processo di autorizzazione aveva influito sulla validità di tale avviso. A parere del Governo, diversi altri Paesi avevano adottato un approccio analogo. Al contrario, nei casi in cui il procedimento di accertamento fiscale non avesse portato all’emissione di un avviso di accertamento, la relativa autorizzazione a consultare i conti bancari poteva essere impugnata dinanzi al giudice civile ordinario. Infine, un contribuente poteva segnalare al Garante del Contribuente l’accesso presumibilmente illecito al proprio conto bancario, ai sensi dell’articolo 13 della legge n. 212/2000. Tale organismo potrebbe esercitare i propri poteri di controllo fiscale, richiamare le autorità nazionali competenti al rispetto delle disposizioni applicabili e segnalare le carenze riscontrate al responsabile dell’ufficio competente, al fine di avviare eventualmente un procedimento disciplinare.

(B) La valutazione della Corte

(io) Principi generali

69. La Corte ribadisce in primo luogo che l’espressione “previsto dalla legge”, ai sensi dell’articolo 8 § 2 della Convenzione, richiede, in primo luogo, che la misura contestata abbia un fondamento nel diritto interno. In secondo luogo, che il diritto interno sia accessibile alla persona interessata. In terzo luogo, che la persona interessata sia in grado, se necessario con un’adeguata consulenza legale, di prevedere le conseguenze del diritto interno per sé e, in quarto luogo, che il diritto interno sia compatibile con lo Stato di diritto (si veda, tra le altre, De Tommaso c. Italia [GC], n. 43395/09 , § 107, 23 febbraio 2017).

70. La Corte sottolinea inoltre che il concetto di “legge” deve essere inteso nel suo senso “sostanziale”, non in quello “formale”. Esso include quindi tutto ciò che costituisce il diritto scritto, compresi gli atti normativi di rango inferiore alle leggi, e la giurisprudenza pertinente (si veda, ad esempio, Federazione nazionale delle associazioni e dei sindacati degli sportivi (FNASS) e altri c. Francia , nn. 48151/11 e 77769/13 , § 160, 18 gennaio 2018). Di conseguenza, nel valutare la legittimità di un’ingerenza, e in particolare la prevedibilità del diritto interno in questione, la Corte tiene conto sia del testo della legge sia del modo in cui è stata applicata e interpretata dalle autorità interne. È l’interpretazione pratica e l’applicazione della legge da parte dei tribunali nazionali che deve garantire agli individui la protezione contro le interferenze arbitrarie (vedi Italgomme Pneumatici Srl e altri contro Italia , nn. 36617/18 e altri 12, § 96, 6 febbraio 2025).

71. Affinché il diritto interno soddisfi tali requisiti, esso deve prevedere una certa tutela giuridica contro le ingerenze arbitrarie delle autorità pubbliche nei diritti tutelati dalla Convenzione. In materia di diritti fondamentali, sarebbe contrario allo Stato di diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica sanciti dalla Convenzione, che un potere discrezionale concesso all’esecutivo si esprimesse in termini di potere assoluto. Di conseguenza, la legge deve indicare con sufficiente chiarezza la portata di tale potere discrezionale conferito alle autorità competenti e le modalità del suo esercizio. Il livello di precisione richiesto alla normativa interna – che non può in ogni caso prevedere ogni eventualità – dipende in larga misura dal contenuto dell’atto in questione, dal settore che esso intende coprire e dal numero e dalla qualità dei suoi destinatari (cfr. Italgomme Pneumatici Srl e altri , cit., § 97, e Bernh Larsen Holding AS e altri c. Norvegia , n. 24117/08 , § 130, 14 marzo 2013, con ulteriori riferimenti).

72. La Corte osserva che, sebbene l’articolo 8 non contenga requisiti procedurali espliciti, nei ricorsi presentati ai sensi di tale disposizione, essa ha sottolineato che i concetti di legalità e di stato di diritto in una società democratica richiedono anche che le misure che incidono sui diritti umani siano soggette a una qualche forma di procedimento contraddittorio dinanzi a un organo indipendente competente a esaminare tempestivamente le motivazioni della decisione e le prove pertinenti (vedere Ivashchenko c. Russia , n. 61064/10 , § 74, 13 febbraio 2018, con ulteriori riferimenti).

73. Con specifico riferimento alle misure in questione nel presente caso, la Corte ha già ritenuto che sia legittimo per le autorità statali accedere e persino divulgare, nell’ambito di procedure formalizzate, i dati bancari al fine di valutare se un ricorrente abbia adempiuto ai propri obblighi fiscali e, in caso contrario, intraprendere le azioni legali necessarie (cfr. GSB c. Svizzera , citata sopra, § 95). Tuttavia, in tali circostanze, la Corte deve essere convinta che vi fossero garanzie sufficienti e adeguate contro l’arbitrarietà (ibid., § 96), inclusa la possibilità di un effettivo riesame della misura in questione.

74 In tale contesto , la Corte ha ritenuto che un successivo riesame giurisdizionale può offrire una tutela sufficiente qualora una procedura di riesame in una fase precedente compromettesse lo scopo di un’indagine o di una sorveglianza.

(ii) Applicazione dei principi sopra esposti al caso di specie

75. La Corte osserva che le misure in questione erano previste dalla legge, in particolare dall’articolo 51 § 2 (7) del decreto n. 633/1972 (cfr. paragrafo 7 supra) e dall’articolo 32 § 1 (7) del decreto n. 600/1973 (cfr. paragrafo 9 supra), e che le parti non hanno contestato l’accessibilità di tali disposizioni. Tuttavia, le parti non erano d’accordo sulla questione se la base giuridica delle misure contestate, così come derivata dalle citate disposizioni interne, fosse conforme ai requisiti di “qualità del diritto” imposti dall’articolo 8 della Convenzione.

76. Tenuto conto della portata delle doglianze dei ricorrenti, la Corte ritiene necessario valutare se la base giuridica delimitasse l’ambito di discrezionalità conferito alle autorità nazionali e se prevedesse sufficienti garanzie procedurali in grado di proteggere i ricorrenti da qualsiasi abuso o arbitrarietà.

(UN) La delimitazione dell’ambito di discrezionalità conferito alle autorità nazionali

77 . La Corte rileva innanzitutto che, ai sensi dell’articolo 51 § 2 (7) del decreto n. 633/1972 (vedere paragrafo 7 sopra) e dell’articolo 32 § 1 (7) del decreto n. 600/1973 (vedere paragrafo 9 sopra), l’accesso ai dati bancari di un contribuente può essere autorizzato al fine di svolgere funzioni dell’ufficio tributario che, come definite nell’articolo 51 § 1 del decreto n. 633/1972 (vedere paragrafo 7 sopra), riguardano la verifica del rispetto degli obblighi fiscali dei contribuenti.

78. A parere della Corte, le condizioni indicate nelle suddette disposizioni legislative, considerate singolarmente, non sono sufficienti a delimitare l’ambito di discrezionalità conferito alle autorità nazionali. In particolare, il mero riferimento alla necessità di valutare l’adempimento degli obblighi fiscali da parte dei contribuenti conferisce un potere discrezionale illimitato agli uffici tributari, in quanto dispongono di un potere non regolamentato per valutare l’attuazione delle misure contestate e per definire l’ambito delle informazioni da richiedere, che, per definizione, è molto ampio (cfr. paragrafo 65 supra).

79 . Tuttavia, ribadendo che la nozione di “legge”, ai sensi della Convenzione, include atti normativi di rango inferiore alle leggi (vedere paragrafo 70 sopra), la Corte ritiene che in materia fiscale le condizioni stabilite nelle disposizioni legislative applicabili possano essere più ampie e generiche, a condizione che siano successivamente specificate e chiarite in altri strumenti di rango inferiore o nella giurisprudenza interna pertinente.

80 In tale contesto, la Corte rileva che alcuni criteri aggiuntivi sono stati stabiliti nelle circolari amministrative adottate e pubblicate dall’Amministrazione finanziaria (cfr. paragrafo 14 sopra) e presentate dal Governo .

In particolare, la Circolare n. 131/1994 ha stabilito che le verifiche fiscali sui dati bancari potevano essere effettuate nei confronti di determinati contribuenti: evasori fiscali totali o quasi totali, soggetti privi di registrazioni contabili o con registrazioni contabili manifestamente inaffidabili, soggetti che effettuavano operazioni di import-export, soggetti che avevano emesso e/o utilizzato fatture per operazioni inesistenti e soggetti la cui capacità finanziaria era palesemente in contrasto con i redditi dichiarati (cfr. paragrafo 16 che precede). Ha inoltre chiarito che la richiesta di autorizzazione all’attuazione delle misure contestate doveva essere motivata, al fine di fornire all’organo autorizzante utili elementi di valutazione (cfr. paragrafo 17 che precede) per consentirgli di verificare la legittimità formale e sostanziale della richiesta (cfr. paragrafo 18 che precede). Inoltre, la stessa circolare ha stabilito che le verifiche fiscali sui dati bancari potevano essere effettuate solo quando altri mezzi di valutazione dell’adempimento degli obblighi fiscali si fossero rivelati inefficaci e sulla base di un’analisi costi-benefici (cfr. paragrafo 19 che precede).

Inoltre, la circolare n. 25/E/2014 ha stabilito che le verifiche fiscali dei dati bancari dovrebbero essere effettuate solo in presenza di significative anomalie dichiarative , e idealmente quando un ufficio delle imposte ha già avviato un’indagine fiscale (vedi paragrafo 23 sopra), mentre la circolare n. 16/2016 ha aggiunto che l’uso di tali verifiche dovrebbe essere “appropriato” e “finalizzato ad ottenere valutazioni credibili e affidabili” (vedi paragrafo 25 sopra).

81. La Corte è disposta ad accettare che i criteri chiari e dettagliati stabiliti nelle circolari adottate e pubblicate dall’Amministrazione finanziaria possano essere sufficienti a integrare le disposizioni nazionali applicabili e a delimitare l’ambito di discrezionalità conferito alle autorità nazionali, a condizione che siano vincolanti per le autorità .

Tuttavia, ciò non sembra essere il caso. In particolare, la Corte non può fare a meno di rilevare che, alla luce della giurisprudenza della Corte di Cassazione, l’autorizzazione non deve contenere una motivazione (cfr. paragrafo 27 supra). Ne consegue che le autorità non sono tenute a giustificare l’esercizio dei loro poteri motivando le loro decisioni e dimostrando così di seguire i criteri stabiliti dalle disposizioni interne pertinenti, comprese le circolari amministrative, il che comporta l’esercizio di un potere discrezionale illimitato (cfr. Bernh Larsen Holding AS e altri , citata sopra, § 130).

82. Alla luce di quanto precede, la Corte ritiene che la base giuridica delle misure contestate non fosse in grado di delimitare sufficientemente l’ambito di discrezionalità conferito alle autorità nazionali e, di conseguenza, non soddisfacesse il requisito di “qualità del diritto” di cui all’articolo 8 della Convenzione.

(B) L’esistenza di garanzie procedurali sufficienti in grado di proteggere i ricorrenti da qualsiasi abuso o arbitrarietà

83. La Corte deve ora valutare se il diritto interno prevedesse sufficienti garanzie procedurali in grado di proteggere i ricorrenti da qualsiasi abuso o arbitrarietà.

84. I ricorrenti lamentavano il fatto che l’Amministrazione finanziaria non li avesse informati delle richieste di ottenere dati bancari direttamente dagli istituti bancari. A tale riguardo, la Corte ribadisce la sua conclusione secondo cui l’articolo 8 non può essere interpretato nel senso che conferisce a tutti i soggetti potenzialmente coinvolti in tali questioni, incluso il contribuente interessato, il diritto alla notifica preventiva di verifiche fiscali legittime o di scambi di informazioni fiscali (cfr. Othymia Investments BV c. Paesi Bassi (dec.), n. 75292/10 , § 44, 16 giugno 2015). Né tale diritto può essere dedotto dal diritto dell’Unione europea, come interpretato dalla CGUE, in circostanze in cui può essere applicabile in situazioni di natura transfrontaliera o in cui è richiesta l’assistenza reciproca tra autorità (cfr. paragrafi 41-42 supra).

85. Per quanto riguarda la censura dei ricorrenti secondo cui le misure contestate non erano state sottoposte a un controllo giudiziario ex ante o indipendente, la Corte osserva che nel caso di specie, ai sensi del diritto interno, non era richiesta un’autorizzazione giudiziaria preventiva. In particolare, il quadro giuridico interno richiedeva che le misure fossero autorizzate dal direttore centrale dell’accertamento dell’Agenzia delle Entrate o dal suo direttore regionale, oppure dal capo regionale della Guardia di Finanza (cfr. paragrafi 7 e 9 supra).

86. La Corte ritiene che considerazioni di efficienza in materia fiscale (cfr. Bernh Larsen Holding AS e altri , citata sopra, § 130) e la necessità di non compromettere la finalità delle misure contestate (cfr. Italgomme Pneumatici Srl e altri , citata sopra, § 122) potrebbero giustificare la mancanza di un controllo giurisdizionale o indipendente ex ante . Tuttavia, in tale contesto, la Corte deve valutare se sussistessero altre garanzie efficaci e adeguate contro abusi e arbitrarietà, in particolare un successivo controllo indipendente o giurisdizionale (cfr. paragrafi 73-74 sopra).

87. In particolare, e tenendo conto delle censure sollevate dai ricorrenti, la Corte deve valutare se le misure contestate siano state sottoposte a un controllo giurisdizionale o indipendente ex post . Esaminerà pertanto se i rimedi invocati dal Governo – un ricorso alle corti tributarie, un ricorso alle corti civili e un ricorso al Garante del contribuente – siano conformi ai requisiti imposti dalla Convenzione.

‒ Ricorso alle Corti di Giustizia tributarie

88. Per quanto riguarda il ricorso alle commissioni tributarie, la Corte osserva che, ai sensi dell’articolo 19, comma 2, del decreto n. 546/1992 (cfr. paragrafo 11 supra), l’autorizzazione all’accesso ai dati bancari di un contribuente non è un atto impugnabile autonomamente dinanzi alle commissioni tributarie. Come chiarito dalla giurisprudenza nazionale, tale autorizzazione non può essere impugnata autonomamente dinanzi alle commissioni tributarie in quanto considerata un mero atto preparatorio (cfr. paragrafi 26-27 supra ).

89. La Corte prende atto della giurisprudenza presentata dal Governo, secondo cui, qualora le misure in questione nel caso di specie diano luogo a un avviso di accertamento, il contribuente in questione può impugnare l’autorizzazione a consultare il proprio conto bancario dinanzi alle giurisdizioni tributarie. In particolare, poiché tale autorizzazione è considerata un atto preparatorio la cui illegittimità incide sulla validità dell’avviso di accertamento, il contribuente può sollevare ricorsi avverso l’atto che autorizza la consultazione dei propri dati bancari, impugnando l’avviso di accertamento ai sensi dell’articolo 19, comma 2, del decreto n. 546/1992 (cfr. paragrafo 29 supra).

90. Dopo aver esaminato attentamente il materiale sottopostole, la Corte non è convinta dall’argomentazione del Governo secondo cui ciò costituirebbe un rimedio giurisdizionale ex post effettivo ai sensi della sua giurisprudenza (cfr. Italgomme Pneumatici Srl e altri , cit., § 126, che riguarda un contesto diverso – accesso e ispezione dei locali commerciali).

91 In primo luogo, la giurisprudenza nazionale ha chiarito che un atto che autorizza le misure contestate non deve essere motivato (cfr. paragrafo 27 supra) e che la validità di un avviso di accertamento fiscale non può essere inficiata da un’irregolarità (cfr. paragrafo 30 supra) o addirittura da una mancanza di autorizzazione (cfr. paragrafo 31 supra). Inoltre, il Governo non ha fornito alcun esempio giurisprudenziale in cui tale rimedio – contestare l’autorizzazione – sia stato utilizzato con successo. Tenuto conto di tali fattori, la Corte non vede come si possa ritenere che l’autorizzazione incida sulla legittimità di un avviso di accertamento fiscale.

92 In secondo luogo, il Governo ha osservato che la disponibilità di tale rimedio dipenderebbe dal fatto che le misure in questione abbiano portato all’emissione di un avviso di accertamento fiscale contestato dal contribuente e che tale avviso sia basato su prove ottenute consultando un conto bancario. Pertanto, la Corte ritiene che l’esistenza e l’accessibilità di tale rimedio siano incerte e possano esistere solo in un momento futuro (cfr. Société Canal Plus e altri c. Francia , n. 29408/08 , § 40, 21 dicembre 2010).

93 . Infine, ai sensi dell’articolo 57 del decreto n. 633/1972 (vedi paragrafo 8 sopra) e dell’articolo 43 del decreto n. 600/1973 (vedi paragrafo 10 sopra), un avviso di accertamento fiscale può essere emesso diversi anni dopo la presentazione di una dichiarazione dei redditi o il momento in cui una dichiarazione dei redditi avrebbe dovuto essere presentata. A questo proposito, la Corte ribadisce che un ricorso effettivo deve essere disponibile entro un termine ragionevole (vedere, mutatis mutandis , Compagnie des gaz de pétrole Primagaz c. Francia , n. 29613/08 , § 28, 21 dicembre 2010, e Société Canal Plus e altri , citata sopra, § 40), e ritiene che un ricorso che (eventualmente) diventi disponibile dopo diversi anni non possa essere considerato sufficientemente rapido (vedere Italgomme Pneumatici Srl e altri , citata sopra, § 129).

94. Quanto precede è sufficiente per concludere che un ricorso alle corti tributarie non costituirebbe un efficace rimedio giurisdizionale ex post. Non è pertanto necessario che la Corte esamini se il quadro giuridico interno preveda un rimedio appropriato e sufficiente in caso di accertamento di irregolarità. In ogni caso, la Corte ribadisce che la questione se il rimedio sia appropriato e sufficiente è stata generalmente considerata dipendente da tutte le circostanze del caso, tenuto conto, in particolare, della natura della violazione della Convenzione in questione (si veda, in un contesto diverso, Gäfgen c. Germania [GC], n. 22978/05 , § 116, CEDU 2010, e Contrada c. Italia (n. 4) , n. 2507/19 , §§ 55 e 62-65, 23 maggio 2024).

‒ Ricorso ai tribunali civili

95. Per quanto riguarda il ricorso ai tribunali civili, la Corte rileva che il Governo ha menzionato tale ricorso senza fare riferimento ad alcun esempio giurisprudenziale in cui la sua disponibilità e accessibilità fossero state previste dalla Corte di cassazione o in cui fosse stato utilizzato con successo dinanzi ai tribunali inferiori.

96. A tale riguardo, la Corte ribadisce che devono essere presi in considerazione solo i ricorsi che possono fornire una soluzione alle lamentele del ricorrente. In particolare, l’esistenza di tali ricorsi deve essere sufficientemente certa, non solo in teoria ma anche in pratica, altrimenti essi saranno privi dell’accessibilità e dell’efficacia richieste. Inoltre, spetta allo Stato convenuto dimostrare che tali condizioni siano soddisfatte (cfr. Janosevic c. Svezia (dec.), n. 34619/97 , 26 settembre 2000).

97 . Nel caso di specie, nonostante l’obiezione dei ricorrenti circa l’efficacia di tale ricorso, il Governo non è riuscito a dimostrare, con riferimento a una giurisprudenza costante e dimostrabilmente consolidata in casi simili a quelli dei ricorrenti, che il ricorso fosse sufficientemente certo non solo in teoria ma anche in pratica e offrisse almeno alcune prospettive di successo (vedi Mikolajova c. Slovacchia , n. 4479/03 , § 34, 18 gennaio 2011, e Brazzi c. Italia , n. 57278/11 , § 49, 27 settembre 2018).

98. In ogni caso, anche supponendo che il ricorso al giudice civile esistesse nella pratica, nel caso di specie, in cui le disposizioni interne applicabili non richiedevano che le misure contestate fossero motivate prima della loro attuazione, la Corte non vede quale tipo di controllo tali giudici avrebbero potuto garantire.

99. Alla luce di quanto precede, la Corte conclude che il Governo non è riuscito a dimostrare l’esistenza pratica del ricorso in questione e che, in ogni caso, tale ricorso non sarebbe stato effettivo ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione .

‒ Reclamo al Garante del Contribuente

100. Per quanto riguarda il reclamo al Garante del contribuente ai sensi dell’articolo 13 della legge n. 212/2000 (cfr. paragrafo 12 sopra), la Corte rileva che, come affermato nella sentenza n. 25212 del 24 agosto 2022 della Corte di Cassazione (cfr. paragrafo 32 sopra), tale autorità non emette decisioni vincolanti, ma si limita a formulare raccomandazioni all’amministrazione finanziaria.

101. La Corte ribadisce che i poteri e le garanzie procedurali posseduti da un’autorità sono rilevanti per determinare se un ricorso sia effettivo (cfr. Tagayeva e altri contro Russia , nn. 26562/07 e altri 6, § 620, 13 aprile 2017, e Centre for Legal Resources per conto di Valentin Câmpeanu contro Romania [GC], n. 47848/08 , § 149, CEDU 2014). Pertanto, è imperativo che il ricorso sia proposto dinanzi a un organo che, pur non essendo necessariamente giudiziario, sia indipendente dall’esecutivo e garantisca l’equità del procedimento, offrendo, per quanto possibile, un processo contraddittorio. Le decisioni di tale autorità devono essere motivate e giuridicamente vincolanti (vedere, mutatis mutandis , Centrum för rättvisa c. Svezia [GC], n. 35252/08 , § 273, 25 maggio 2021; Big Brother Watch e altri c. Regno Unito [GC], nn. 58170/13 e altri 2, § 359, 25 maggio 2021; e Segerstedt-Wiberg e altri c. Svezia , n. 62332/00 , § 120, CEDU 2006‑VII).

102. Pertanto , la Corte ritiene che un ricorso al Garante del contribuente – un organo che si limita a supervisionare l’attività delle autorità fiscali e non può emettere decisioni vincolanti – non costituirebbe un rimedio effettivo ai fini delle garanzie contro l’arbitrarietà richieste dall’articolo 8 della Convenzione.

(iii) Conclusioni generali

103 Alla luce di quanto precede, la Corte ritiene che le misure contestate non siano state sottoposte a un effettivo controllo giurisdizionale ex post o indipendente.

104. Per le ragioni sopra esposte, la Corte respinge l’eccezione preliminare del Governo basata sul mancato esaurimento dei ricorsi interni.

105. La Corte conclude che, anche se si potesse affermare che le misure contestate hanno una base giuridica generale nel diritto italiano, tale diritto non soddisfa i requisiti di qualità imposti dalla Convenzione. In particolare, anche tenendo conto dell’ampio margine di discrezionalità degli Stati contraenti in materia di dati bancari, vale a dire informazioni puramente finanziarie (cfr. paragrafo 58 supra), e dell’importanza dell’obiettivo di misure analoghe in materia fiscale (cfr. paragrafo 73 supra), la Corte ritiene che il quadro giuridico interno abbia concesso alle autorità nazionali un’ampia discrezionalità sia per quanto riguarda le condizioni di attuazione delle misure contestate sia per quanto riguarda la portata di tali misure. Allo stesso tempo, tale quadro non ha fornito sufficienti garanzie procedurali, in quanto le misure contestate non sono state sottoposte a un controllo giurisdizionale o indipendente. Pertanto, il quadro giuridico interno non ha garantito ai ricorrenti il livello minimo di protezione a cui avevano diritto ai sensi della Convenzione. La Corte ritiene che, in tali circostanze, non si possa affermare che le ingerenze in questione fossero “previste dalla legge”, come richiesto dall’articolo 8 § 2 della Convenzione.

106. Vi è stata pertanto una violazione dell’articolo 8 della Convenzione.

107. Alla luce della conclusione di cui sopra, la Corte non ritiene necessario esaminare il rispetto degli altri requisiti dell’articolo 8 § 2 (vedi De Tommaso , § 127, e Brazzi , § 51, entrambi citati sopra).

ALTRE PRESUNTE VIOLAZIONI DELLA CONVENZIONE

108. I ricorrenti lamentano inoltre che l’assenza di un ricorso giurisdizionale effettivo per denunciare le interferenze nel diritto al rispetto della loro vita privata viola il loro diritto di accesso alla giustizia ai sensi dell’articolo 6 § 1 e dell’articolo 13 della Convenzione.

109. Considerati i fatti del caso, le argomentazioni delle parti e le conclusioni di cui sopra (vedere paragrafi 103 e 105), la Corte ritiene di aver trattato le principali questioni giuridiche sollevate dal caso e che non sia necessario esaminare l’ammissibilità e il merito dei restanti motivi di ricorso (vedere Centre for Legal Resources per conto di Valentin Câmpeanu , citato sopra, § 156).

APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 46 DELLA CONVENZIONE

110. Le parti rilevanti dell’articolo 46 della Convenzione recitano:

“1. Le Alte Parti Contraenti si impegnano a conformarsi alla sentenza definitiva della Corte in ogni controversia in cui siano parti.

2. La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri, che ne sorveglia l’esecuzione…”

111 . Ai sensi dell’articolo 46 §§ 1 e 2 della Convenzione, una sentenza in cui la Corte accerta una violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli impone allo Stato convenuto il dovere di scegliere, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, le misure generali e/o, se del caso, individuali da adottare nel suo ordinamento giuridico interno per porre fine alla violazione e apportare ogni possibile riparazione alle sue conseguenze, ripristinando, per quanto possibile, la situazione che si sarebbe verificata se la violazione non si fosse verificata. Inoltre, dalla Convenzione, e in particolare dal suo articolo 1, risulta che, ratificando la Convenzione e i suoi Protocolli, gli Stati contraenti si impegnano a garantire che il loro diritto interno sia compatibile con essi (vedere, tra le altre, Maestri c. Italia [GC], n. 39748/98 , § 47, CEDU 2004-I, ed Ekimdzhiev e altri c. Bulgaria , n. 70078/12 , § 427, 11 gennaio 2022). Al fine di aiutare lo Stato convenuto ad adempiere ai suoi obblighi ai sensi dell’articolo 46, la Corte può cercare di indicare il tipo di misure individuali e/o generali che potrebbero essere adottate per porre fine alla situazione che ha constatato ( vedere Stanev c. Bulgaria [GC], n. 36760/06 , § 255, CEDU 2012, con ulteriori riferimenti).

112. Nel caso di specie, la Corte ritiene che le carenze individuate possano dar luogo a ulteriori ricorsi giustificati in futuro (cfr., mutatis mutandis , N. c. Romania (n. 2) , n. 38048/18 , § 84, 16 novembre 2021). Poiché la violazione dell’articolo 8 constatata nel caso di specie sembra avere carattere sistemico, nel senso che deriva dal contenuto del diritto interno pertinente, come interpretato e applicato dai tribunali nazionali, sembra opportuno che la Corte fornisca alcune indicazioni su come evitare violazioni di questo tipo in futuro ( cfr. Stoyanova c. Bulgaria , n. 56070/18 , § 78, 14 giugno 2022).

113. Per tali ragioni, alla luce delle sue conclusioni in merito alla violazione dell’articolo 8 della Convenzione (cfr. paragrafo 105 supra), la Corte ritiene fondamentale che lo Stato convenuto adotti le misure generali appropriate al fine di allineare la propria legislazione e prassi alle conclusioni della Corte. In particolare, la Corte ritiene che le seguenti questioni debbano essere chiaramente disciplinate nel quadro giuridico interno.

114 In primo luogo , il quadro giuridico interno, se necessario mediante pertinenti indicazioni di prassi amministrativa, dovrebbe indicare le circostanze e le condizioni in cui le autorità nazionali sono autorizzate ad avere accesso ai dati bancari dei contribuenti (cfr. paragrafo 71 supra). Il rigore dei criteri imposti dalla legge può tenere conto del fatto che, in ambito tributario, le condizioni stabilite dalle disposizioni legislative applicabili possono essere più ampie e generiche, a condizione che siano successivamente specificate e chiarite in altri strumenti di rango inferiore o nella giurisprudenza interna pertinente (cfr. paragrafo 79 supra), come sembra essere il caso (cfr. paragrafo 81 supra). Tuttavia, il quadro giuridico interno deve obbligare le autorità a rispettare tali condizioni, motivare tali misure e, di conseguenza, giustificarle alla luce di tali criteri (cfr. paragrafo 81 supra).

115. In secondo luogo , il quadro giuridico interno dovrebbe prevedere un effettivo controllo giurisdizionale o indipendente di tali misure, e in particolare un controllo del rispetto, da parte delle autorità nazionali, dei criteri e delle restrizioni riguardanti le condizioni che giustificano tali misure e la loro portata (cfr. paragrafo 73 supra). La Corte, dopo aver preso atto delle diverse restrizioni alla giurisdizione dei tribunali tributari e dei tribunali civili, nonché dell’impossibilità del Garante del contribuente di emettere decisioni vincolanti (cfr. paragrafi 91-94, 97-99 e 102 supra), ritiene che l’esistenza e la disponibilità di tali rimedi non dovrebbero essere subordinate al fatto che una misura abbia portato all’emissione di un avviso di accertamento fiscale (cfr. paragrafo 92 supra), né dovrebbero essere disponibili solo al termine del procedimento di accertamento fiscale (cfr. paragrafo 93 supra). I poteri di un’autorità giudiziaria o indipendente di determinare le conseguenze di qualsiasi violazione devono anch’essi essere definiti dalla legge (cfr. paragrafo 114 supra).

116. In terzo luogo, tale quadro normativo dovrebbe tenere conto del contesto della cooperazione internazionale tra autorità fiscali. La legge dovrebbe essere formulata tenendo conto degli interessi delle autorità nel divulgare e avere accesso ai dati bancari, al fine di consentire a un paese terzo di valutare se un contribuente abbia adempiuto ai propri obblighi fiscali all’estero (cfr. paragrafo 12 sopra).

117. La Corte ritiene che alcune delle misure necessarie siano già previste dalla legislazione nazionale, in particolare dall’articolo 13 della legge n. 212/2000 (vedere paragrafo 12 sopra), ma i principi generali affermati in tale legislazione devono essere attuati mediante norme specifiche nel diritto interno, mentre la giurisprudenza dovrebbe essere allineata a tali principi e a quelli stabiliti dalla Corte (vedere, mutatis mutandis , Italgomme e altri , citata sopra, § 147).

APPLICAZIONE DELL’ARTICOLO 41 DELLA CONVENZIONE

118. L’articolo 41 della Convenzione prevede:

“Se la Corte accerta che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente interessata consente solo una riparazione parziale, la Corte accorda, se necessario, un’equa soddisfazione alla parte lesa.”

Danno

119. I ricorrenti hanno chiesto il risarcimento del danno morale subito e hanno chiesto alla Corte di determinare l’importo che riteneva appropriato.

120. Il Governo ha sostenuto che la domanda dei ricorrenti era infondata e doveva pertanto essere respinta.

121. Tenuto conto delle circostanze del caso di specie, la Corte ritiene che l’accertamento di una violazione sia sufficiente a risarcire il danno morale subito.

Costi e spese

122. I ricorrenti non hanno presentato alcuna domanda relativa alle spese processuali. Di conseguenza, la Corte non pronuncia alcuna sentenza.

PER QUESTE RAGIONI, LA CORTE,

Decide , all’unanimità, di unire le candidature;
Decide, con cinque voti contro due, di unire al merito le eccezioni preliminari relative al mancato esaurimento dei ricorsi interni e le respinge;
Dichiara, con cinque voti contro due, ricevibile il ricorso relativo all’articolo 8 della Convenzione;
Ritiene, con cinque voti contro due, che vi è stata violazione dell’articolo 8 della Convenzione;
Dichiara, con cinque voti contro due, che non è necessario esaminare i reclami di cui all’articolo 6 § 1 e all’articolo 13 della Convenzione;
Sostiene, con cinque voti contro due, che l’accertamento di una violazione costituisce di per sé una giusta soddisfazione sufficiente per qualsiasi danno non patrimoniale subito dai ricorrenti.

Ai sensi dell’articolo 45 § 2 della Convenzione e dell’articolo 74 § 2 del Regolamento della Corte, l’opinione separata dei giudici Krenc e Adamska-Gallant è allegata alla presente sentenza.

OPINIONE DISSENZIENTE COMUNE DEI GIUDICI KRENC E ADAMSKA-GALLANT

1. Purtroppo, non possiamo condividere la presente sentenza per quanto riguarda l’approccio adottato dai nostri stimati colleghi in merito all’ammissibilità dei ricorsi. Riteniamo che i ricorrenti non abbiano esaurito i ricorsi interni nel caso di specie e che pertanto entrambi i ricorsi avrebbero dovuto essere dichiarati irricevibili.

2. Non possiamo fare a meno di rilevare che i ricorrenti hanno adito direttamente Strasburgo dopo essere stati informati dalle loro banche delle richieste ricevute dall’Amministrazione finanziaria di fornire informazioni relative ai loro dati bancari. I ricorrenti non hanno esperito alcun ricorso a livello nazionale prima di adire la Corte, né hanno tentato di farlo. Non hanno intrapreso alcuna azione dinanzi alle autorità nazionali. La Corte è stata pertanto invitata a intervenire in qualità di giudice di primo grado.

Ciò è, a nostro avviso, incompatibile con il carattere sussidiario del controllo della Corte. Il nostro controllo non può precludere ciò che le autorità nazionali sono chiamate a svolgere. La sussidiarietà è al centro del sistema della Convenzione: le autorità nazionali sono nella posizione migliore per affrontare in primo luogo le presunte violazioni, essendo più vicine ai singoli individui e alla realtà, e la Corte può intervenire solo quando le autorità nazionali non hanno fornito la protezione minima richiesta dalla Convenzione. Questo equilibrio è essenziale per preservare sia l’efficacia della Convenzione sia il rispetto della sovranità degli Stati.

3. Nel caso di specie, è particolarmente sorprendente che il primo ricorrente abbia depositato il suo ricorso presso la Corte appena otto giorni dopo aver ricevuto la notifica in questione e che il secondo ricorrente abbia fatto lo stesso due settimane dopo aver ricevuto una notifica simile.

Dobbiamo accettare che qualsiasi contribuente che riceve tale notifica possa adire direttamente il tribunale allo stesso modo? Con tutto il rispetto, non crediamo che questo sia l’approccio corretto.

4. Di recente, in altre circostanze, la Corte ha dimostrato un forte impegno nei confronti del principio di sussidiarietà e del corrispondente requisito di esaurimento dei ricorsi interni, sia nel contesto della pandemia ( vedi Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) c. Svizzera [GC], n. 21881/20 , 27 novembre 2023), dei cambiamenti climatici ( vedi Duarte Agostinho e altri c. Portogallo e 32 altri (dec.) [GC], n. 39371/20 , 9 aprile 2024) o delle migrazioni ( vedi Mansouri c. Italia (dec.) [GC], n. 63386/16 , 29 aprile 2025).

A nostro avviso, un approccio coerente avrebbe dovuto indurre la Corte a respingere i presenti ricorsi a favore di un esame preventivo delle questioni in gioco a livello nazionale.

5. Non siamo convinti dalla posizione della maggioranza secondo cui un ricorso dinanzi ai tribunali civili sarebbe stato inefficace nella situazione attuale. In particolare, non riusciamo a vedere come il fatto che l’autorizzazione all’accesso ai dati bancari di un contribuente non dovesse essere motivata (cfr. paragrafo 97 della presente sentenza) impedirebbe ai giudici nazionali di esaminare il ricorso dei ricorrenti ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione. Al contrario, questo costituisce il nocciolo del ricorso (vale a dire l’eccessiva ampiezza del potere discrezionale di cui godono le autorità nazionali e la mancanza di sufficienti garanzie procedurali). A dire il vero, non comprendiamo il collegamento qui stabilito.

La sentenza rileva che il Governo non ha fornito alcun esempio di giurisprudenza interna riguardante le censure sollevate dai ricorrenti (cfr. paragrafi 94-96 della presente sentenza). Appare tuttavia difficile fornire esempi di giurisprudenza se i ricorrenti non azionano i loro casi dinanzi ai tribunali nazionali e scelgono di rivolgersi direttamente alla Corte ( cfr., mutatis mutandis , Casarini c. Italia , n. 25578/11 , §§ 100-05, 5 novembre 2024).

Riteniamo che i ricorrenti avrebbero dovuto almeno tentare di offrire ai giudici nazionali l’opportunità che la regola dell’esaurimento dei ricorsi interni intende offrire agli Stati, vale a dire quella di determinare la compatibilità delle misure nazionali contestate con la Convenzione. Nel caso di specie, i ricorrenti non hanno adottato misure appropriate per consentire ai giudici nazionali di svolgere il loro ruolo fondamentale nel sistema di tutela della Convenzione, essendo il ruolo della Corte sussidiario rispetto al loro. Di conseguenza, perdiamo il beneficio delle conclusioni e delle valutazioni dei giudici nazionali, che sono di fondamentale importanza ai fini del nostro riesame (cfr. Duarte Agostinho e altri , cit., § 226).

Inoltre, in assenza di un procedimento dinanzi ad essi, i giudici italiani non hanno avuto modo di esaminare – né sulla base delle conclusioni delle parti né d’ufficio – alcuna questione relativa all’applicazione e all’interpretazione delle disposizioni del diritto dell’Unione (in particolare, del Regolamento generale sulla protezione dei dati (Regolamento (UE) 2016/679)), chiedendo, se del caso, una pronuncia pregiudiziale alla CGUE (cfr., mutatis mutandis , Mansouri , cit., § 115). Il controllo della Corte deve restare subordinato a quello dei giudici nazionali e alla Corte di giustizia dell’Unione europea, che funge da corte costituzionale all’interno di un ordinamento giuridico integrato.

6. In conclusione, crediamo fermamente che il principio di sussidiarietà non possa essere inteso come una rinuncia della Corte alla sua missione fondamentale. Non intende limitare o limitare il controllo della Corte – questo punto merita di essere chiarito con assoluta chiarezza. Si tratta piuttosto di sottolineare, attraverso il requisito dell’esaurimento dei ricorsi interni, il ruolo primario delle autorità nazionali nel garantire il rispetto della Convenzione.

[1] Ulteriori informazioni sul DAC e ulteriori modifiche sono disponibili all’indirizzo: https://taxation- customs.ec.europa.eu/taxation/tax-transparencycooperation/administrative-co-operation-and-mutual-assistance/directive- administrative- cooperation-dac_en

RIMANI AGGIORNATO!
ISCRIVITI ALLA NEWSLETTER

CONTATTI

+39 055 572521

info@iltributo.it

supportotecnico@iltributo.it

Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Sez. I, Sentenza dell’ 11 dicembre 2025, depositata l’ 8 gennaio 2026

Giurisprudenza – Fonti (Vai al Commento)

(Domande n. 40607/19 e 34583/20)

SENTENZA

sentenza tradotta

Nel caso Ferrieri e Bonassisa contro Italia

Emette la seguente sentenza, adottata in quella data:

Corte Costituzionale, Sentenza n.137 del 28 luglio 2025

Le nuove, e consolidate frontiere, della responsabilità solidale tra sostituto e sostituito d’imposta

Articoli correlati

CORTE DI CASSAZIONE Ordinanza 6 febbraio 2026, n. 2495

CORTE DI CASSAZIONE Ordinanza 29 gennaio 2026, n. 1995

CORTE DI CASSAZIONE Sentenza 26 gennaio 2026, n. 1749

CORTE DI CASSAZIONE Ordinanza 20 gennaio 2026, n. 1206

CORTE DI CASSAZIONE Ordinanza 26 gennaio 2026, n. 1779

La questione dell’eventuale riporto delle perdite non utilizzate dal socio defunto illimitatamente responsabile da parte...

RIMANI AGGIORNATO! ISCRIVITI ALLA NEWSLETTER

CONTATTI

+39 055 572521

info@iltributo.it

supportotecnico@iltributo.it

Seguici sui nostri social

RIMANI AGGIORNATO!
ISCRIVITI ALLA NEWSLETTER